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六专家评点银行业监管 以勇气与智慧开启中国银行业监管的新局面
2005-04-30 09:33 来源:金融时报 
摘要:
  2003年4月28日,中国银行业监督管理委员会正式挂牌。这是党中央、国务院为加强银行业安全、稳健、高效运行,提高防范和化解金融风险能力而采取的一项重大改革措施。两年来,我国银行业监管体制改革和创新取得了重要进展,银行业监管工作不断加强并取得明显成效。银行业监管机构组织框架基本建立;银行业监管理念、方式和手段发生了明显变化;银行业监管法规体系进一步完善;监管协调与合作得到明显加强。

  值此中国银监会成立两周年之际,特邀我国经济、金融界知名专家、学者:国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松、北京大学经济学院院长刘伟、清华大学中国经济研究中心主任魏杰、中国人民大学经济学院院长杨瑞龙、对外经贸大学金融学院院长吴军、北京师范大学经济与工商管理学院金融系主任贺力平,就近两年中国银监会银行业监管工作进行评点。

  学者们一致认为,随着中国银行业监管体制改革不断深化,监管工作规范化、专业化和国际化水平日益提高,必将更加有力地促进中国银行业的改革开放和稳健发展。

  具有国际视野的监管框架,为中国的监管者与海外同行沟通提供了共同语言,同时为中国银行业的全面开放提供了一个良好的开放平台。

  巴曙松 国际视野的银行监管框架初步建立

  如果说我在2003年参与讨论《银行业监督管理法》时,刚刚组建的银监会的工作还处于一系列设想和期望之中的话,那么,两年后的今天,我们可以看到,经过银监会两年来的努力,一个具有国际视野的银行监管框架已经初步确立。

  银监会成立以来的两年,主动进行革命性的国际视野的制度框架构建,这不仅仅表现在一个国际水准的咨询委员会的建立,实际上更多地表现为监管制度框架的建设。到目前为止,我们已经可以看到一个具有国际视野的银行监管框架已经初步完成了构建工作,这就为下一步银行监管工作在这一国际视野的银行监管框架下进行细致的、操作性的落实,奠定了坚实的基础。

  综观银监会两年来的主要工作思路,几乎都可以与国际金融监管的主流趋势相吻合。据我参与《银行业监督管理法》讨论时的了解,这部法律本身就受到巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》等重要文件的深刻影响。银监会提出的“六条良好监管标准”,实际上与英国《金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Bill)提出的“好监管”六条原则有许多相互呼应的地方。2004年3月银监会颁布实施的《商业银行资本充足率管理办法》,是率先从可操作的层面把资本充足监管的重要监管理念全面引入到中国银行业,并引发了中国银行业在经营方式和竞争理念上的全面调整,这个办法同时覆盖了信用风险和市场风险,尽管没有覆盖操作风险,但是在信息披露和外部监管方面,已经自觉参考了国际金融界刚刚通过的巴塞尔新资本协议的全新制度框架。

  在一个日益开放的中国金融市场上,这个由银监会在不长的时间内初步建立的具有国际视野的监管框架,不仅为中国的监管者与海外同行沟通提供了共同语言,为中国银行业提高国际竞争力提供了监管制度上的有效激励,同时也为2006年中国银行业的全面开放提供了一个良好的开放平台。

  这仅仅是一个良好的开端,它还需要做更多的工作,实质性发挥其重要职能。

  刘伟 一个良好的开端

  根据成立银监会的初衷和在特殊时期所赋予的特殊职责,中国银监会在两年的边筹建边运行过程中,展示了它不可替代的独特作用。

  第一,法制建设成绩显著。近两年来,银监会在清理过去累积起来的2000多件银行监管规章的基础上,根据新形势下的银行业发展的需要,出台了一系列促进银行业稳健发展所急需的规章和规则,在促进银行业依法运行,监管有据,照章控制风险等方面,迈开了坚实的一步。虽然在银行业运行和监管等法制建设方面还有很远的路要走,但在银监会两年的工作中已经有了良好的开端。

  第二,在银行业改革中发挥了独特作用。中国银监会成立于整个改革开放过程的关键时期,尤其是中国金融体系实质性改革的特别阶段,历史赋予它的使命,不仅仅是一般银行业的监管职责,更重要的是促进银行业的改革。两年来的银监会在中国银行业的改革尤其是在国有银行的改革方面发挥了重要作用。

  第三,对银行业监管的绩效开始显现。在向市场化和工业化双重转轨过程中,伴随着高速经济增长,中国金融系统尤其是银行机构累积了一定程度、令各方面高度关注的潜在金融风险。银监会不仅在控制和化解这些风险中起到重要作用,而且在大案要案的处理上,明显地提高了办理速度,增强了透明度。

  第四,积极配合宏观经济政策的落实。在本轮的宏观经济调控中,货币政策发挥了重要作用。如果说迄今为止的本轮宏观调控已经取得实效的话,那么,货币政策的有效使用起了重要作用。商业银行能够积极配合中央银行的货币政策导向,较好地执行货币政策,与银监会依据货币政策进行及时督导有直接关系。

  当然,中国银监会成立只有两年时间,相对于赋予它在中国经济体制转型尤其是银行业改革及其健康发展等方面的多重重大责任而言,则任重道远。充分说明在它边建边运行的过程中已经在多方面显示了它的不可替代的功能,但是,这仅仅是一个良好的开端,它还需要做更多的工作,实质性发挥其重要职能。

  银监会应注重推动银行业转型,由金融管制转向现代服务业。

  魏杰 监管要同改革和服务相结合

  中国银监会的成立,是我国加强金融监管,确保金融机构安全而高效运行,提高防范和化解金融风险能力,使中国银行业迈向现代化的伟大战略举措。在短短的两年时间内,银监会的成绩令人欣慰:新的银行业监管机构的组织框架基本建立,银行业监管的理念和方式发生了明显变化,银行业监管的法规体系进一步完善,使各监管机构的监管协调与合作得到明显加强,尤其在配合中央宏观调控中发挥了重大作用,从而对于提升我国防范和化解金融风险的能力有着重大贡献。由此可见,我国成立银监会的决策是非常及时和英明的,银监会的两年运作实践也证明了其自身存在的必然性和迫切性。

  我国目前的银行业同发达的市场经济国家的银行业有着很大的区别,发达市场经济国家的银行业的体制已经很完善和规范,而我国的银行业目前还是转型时期的银行业,体制还非常不完善,因而我国银行业不仅仅只是监管的问题,而是还要加大改革的力度,必须把监管与改革并举。因此,银监会还应在加大监管的同时,推进银行的改革:一是要按照产权结构多元化的原则推动银行的产权制度的改革,使银行形成产权清晰的现代产权制度;二是要按照激励与约束对称和责权利明确的原则,形成良好的银行治理结构;三是要按照现代管理方法和手段,推进银行内部控制机制的转变,形成有效的内部约束体制;四是要按照现代企业文化的内在要求,形成良好的银行文化,使银行的激励和约束能深入人的价值理念,建立内在的激励和约束机制。

  银行业说到底是属于现代服务业的范畴,是金融服务业,因而银行监管并不是金融管制,而是要促使银行业高效和健康地为国民经济服务。我国在计划经济时期建立的银行业,并不具有完整的服务功能,在某种意义上强调的是金融管制,行政权力参与其中,因而在转型时期引发了腐败等弊端的爆发。由此可见,只有银行业真正作为现代服务业存在,才能解决自身的上述问题。这就要求银监会应注重推动银行业的转型,由金融管制转向现代服务业。也就是说,银监会应把银行监管与促进银行有效服务而内在地结合起来。

  事实证明,通过完善公司治理结构来提升银行的竞争力是一条行之有效的途径,那么我们就应该尽快行动!

  杨瑞龙 推进国有商业银行治理结构的改革

  《北京市中外商业银行竞争力比较调研报告》曾从外部环境因素、银行经营状况、业务拓展能力、创新能力、组织管理等五方面对北京市37家中外资商业银行竞争力进行判断,结果发现北京外资银行相对于中资银行具有明显的竞争力优势,其中,银行治理结构的缺陷是产生中外资银行竞争力差距的根本原因。

  国有商业银行治理结构的缺陷主要表现在,所有者行为的行政化导致银行内缺乏真正的风险承担主体;国有独资或一股独大导致不同治理主体相互制衡机制的失灵;激励与约束机制不健全导致银行行长行为官员化等。为了推进国有商业银行股份制改造中的公司治理结构创新,银监会按照国务院的统一部署,及时出台了《中国银行、中国建设银行公司治理结构改革及监管指引》,指导这些银行按照现代企业制度要求完善公司治理结构,改革经营模式,整合业务流程,促使其在机制转换方面迈出了重要步伐。

  在人民银行、银监会的指导下,进行股份制改造的国有商业银行通过完善公司治理结构提升了银行的竞争力:一是引入多元化投资主体后,改变国有独资的股权结构和股东行为,有助于解决多目标约束下缺乏真正的责任主体承担银行风险的问题;二是国有商业银行进行股份制改制后,进一步规范了银行的法人治理结构;三是优化了对银行经理人的激励与约束机制。

  从实际情况来看,公司治理结构的改革对于提高国有商业银行的竞争力是有效的。来自银监会的最新数据显示,中国银行与建设银行在进行股份制改造后,2004年的营业利润同比分别增长16%和14%,不良贷款比例分别为5.09%和3.7%,资本充足率已达到并超过8%,资产质量明显改善,抵御风险的能力也有所增强。既然事实已经证明,通过完善公司治理结构来提升银行的竞争力是一条行之有效的途径,那么,我们就应该尽快行动!

  监管与改革并举的监管思路,通过标本兼治解决我国银行业存在的问题,以确保国民经济的稳健运行。

  吴军 目标明确思路清晰

  银行业是整个国民经济的枢纽,具有很强的外部性。因此,就世界各国政府而言,对银行业的有效监管都是一项重要的经济管理职能。中国银监会自2003年3月成立以来,在短短的两年时间里,为维护金融的安全与稳定,保护存款人的利益,促进银行业发展,创出了优异的业绩。

  保护存款人的利益,维护金融体系的安全与稳定,是金融监管的基本目标。因为存款人通过银行机制而成为事实上的贷款人,保护存款人的利益,实质上就是维护一种信用制度。在以间接信用为融资主导、商业银行为信用主体的金融体制下,中国银行业在金融体系乃至经济生活中占据着显要地位。作为一个专业化的银行业监管机构,中国银监会从成立伊始,就致力于保护存款人和金融消费者的利益,增进市场信心,增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别,努力减少金融犯罪、维护金融稳定。

  保持银行业稳定是维护金融稳定和社会经济稳定的关键。针对我国银行业存在的资本充足率偏低、银行资产风险较大、资产利润率偏低等问题,中国银监会建立了完善的银行监管法规体系,通过审慎有效的监管,对商业银行资产的流动性、安全性、盈利性、资本充足率和经营合规性进行监管,使商业银行建立了以资本管理为核心的自我约束机制,改进了风险管理的方法和手段,有效地管理、控制了金融风险,防范了金融危机,保障了金融体系的稳健运行。具体体现在以下几个方面:

  第一,坚持立法先行。通过法律程序进行金融监管,具有强制性和约束力。银监会先后了出台86件监管规章和规范性文件,初步构建起监管的法律框架,树立了金融法律法规的权威性和有效性,奠定了依法监管的基础。

  第二,清晰的监管思路。我国银行业的资产约占全部金融资产的90%以上,经济的稳定与增长在很大程度上依赖于银行的稳健运行。监管与改革并举的监管思路,通过标本兼治解决我国银行业存在的问题,以确保国民经济的稳健运行。

  第三,有效的监管手段。运用市场机制和经济手段进行风险监管是金融监管的最重要的手段之一,《商业银行资本充足率管理办法》等手段的运用从根本上建立了商业银行资产扩张的约束机制,有效地增强了银行体系的抗风险能力。

  不同职能集中在一个机构里容易带来部门利益冲突或政策目标冲突。让一个管理机构专注于一个职能是现代社会机构发展的必然趋势。

  贺力平 沿着法制和专业化方向前进

  中国银行业监督管理委员会成立以来,可以说坚持依据《中华人民共和国银行业监督管理法》所确立的基本原则对国内银行业机构和市场进行监管,以科学发展观为指导,借鉴国际先进经验,细化了银行监管领域中规章制度,更新了许多监管文件及其条款,强化了监管纪律的实施,推动了银行机构及社会各界高度重视银行监管工作,促进了国内公众及国际同行对中国银行业稳定发展的信心。

  银监会在过去短短的两年中所取得的突出成绩以及在未来将取得的很可能是更加突出的成绩毫无疑问得益于许许多多的有利因素。其中,尤其值得强调的也许有这么两点:坚持基于法制的监管原则,坚持实施专业化监管的原则。

  市场经济环境中的有效银行监管必须基于法制,这一点已经成为国内外业界的基本共识。只有基于法制,监管工作才可能是公正、稳定和透明的,从而是有效率的,并使监管意图和政策措施为监管对象自觉地接受。

  银监会从中央银行分离出来,除了体现更加重视银行监管并维护国内银行体系安全的决策意图外,可以说也表明了促使银行监管成为一项专门事业的政策倾向。的确,从许多国家的经验来看,现代银行监管日益成为具有高度专业性的业务,也就是说,成为了一种专门职业,所需要的人才是具备专业知识和专门经验者。不仅如此,作为一个专业化的、依法独立运行的监管机构,还可以避免综合性政府管理机构中常见的部门利益冲突或多政策目标之间冲突的情形。过去,许多政府管理机构都有着多方面的职能。实践已经证明,不同职能集中在一个机构里容易带来部门利益冲突或政策目标冲突。让一个管理机构专注于一个职能是现代社会机构发展的必然趋势。

  中国银监会未来发展战略

  三年内实现五大目标

  (一)有效银行监管能力得到明显提高,到2006年底建立起有效银行监管的重要基础,2012年基本达到核心原则的各项标准。

  (二)推进建立现代金融企业制度取得明显成效,建立健全对各类机构公司治理规范,制定对改革进程的监控和考核办法,按年考核进步度。

  (三)促进银行业整体竞争能力和抗风险能力有明显增强,对商业银行全面推行骆驼评级法,落实相应的持续监管措施,实现可持续发展。

  (四)推进银行业金融机构重组和结构调整取得明显进展,以资本为纽带加快重组改造步伐,统一对各类同质机构的审慎监管标准,促进公平竞争。

  (五)促进农村金融服务得到明显改善,培育竞争性农村金融市场,大力推进农村金融改革和创新。

  今年工作五大重点

  (一)进一步促进银行业加强和改善风险管理。继续督促商业银行建立健全以资本金管理为核心的约束机制;推动商业银行加强市场风险管理;促进银行机构进一步改善对小型企业和县域经济的信贷服务。

  (二)坚持依法监管,不断提升有效银行监管水平。继续加强和改进监管立法;大力推进监管创新;提高市场准入监管效率和质量;建立健全持续有效的非现场监管体系;进一步完善银行业监管协调机制,促进形成监管合力,提高监管有效性。

  (三)坚持以改革为动力,加快推进银行业金融机构体制机制创新。扎实推进国有商业银行整体改革进程;着力解决农村信用社改革过程中的产权制度和管理体制问题;认真落实中央对资产管理公司的改革和监管要求;加快政策性银行改革进程;继续深化非银行金融机构改革。

  (四)抓住加入世界贸易组织后过渡期,进一步提高银行业对外开放水平。引导外资金融机构参与改善我国金融服务的薄弱环节;推动外资金融机构积极参与我国银行业改革重组;营造中外资银行公平竞争的良好环境;进一步加强跨境银行监管合作与信息交流,稳步推进我国银行业跨境发展。

  (五)高度重视防范和处置金融风险,努力维护银行体系稳定。继续加强和改进不良贷款监管;进一步加大对中小银行业金融机构风险处置力度;坚决遏制银行业金融机构案件高发势头;提高银行突发事件应对和处置能力。
    
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