主持人语

　　10月8日至11日在北京召开的十六届五中全会，提出了中共中央关于制定“十一五”规划的建议。由是，加快转变经济增长方式，引人注目地成为“十一五”时期的战略重点；而为了转变增长方式，进一步转变政府职能、让市场机制在资源配置中发挥更大的作用，也成为改革的方向。

　　转变增长方式和转变政府职能的话题，并非始于今日。然而，多年悬而未决之后，当前的形势似乎已把中国推到非解决这个问题不可的位置。要解决这个问题，政府必须自我改革，整个社会亦需共同参与；说中国经济的长期健康发展与此息息相关，当不为过。

　　为了梳理问题，澄清困惑，展望前景，近日邀请了国内经济学界和法学界的四位专家展开面对面的讨论。他们是：国务院发展研究中心研究员吴敬琏、中国经济体制改革研究会会长高尚全、中国政法大学终身教授江平、中欧国际工商学院教授许小年。

　　从他们各自意见的切磋砥砺之中，或许可以窥见转变增长方式和转变政府职能问题的关键所在。

　　无法回避的问题

　　《财经》：转变经济增长方式和转变政府职能，现在已经被提升到国家发展的战略重点的高度。这个问题是从何而来、又怎样发展到今天这个位置的？

　　吴敬琏：转变增长方式是上世纪60年代后期前苏联最先提出的，可是直到苏联解体，他们的增长方式始终没有转变过来。中国经济学界也早在那时就已经引进这个概念，但政府只是在改革开放以后才逐渐意识到问题的重要性。

　　转变增长方式问题首先是在制定“九五”计划(1996年-2000年)时由国家计委提出来的。中央在作出“九五”建议的时候认真考虑了这个问题，提出实现“两个根本转变”，即经济体制转变和增长方式转变的任务，并且指出实现经济体制转变是实现增长方式转变的关键。这个理念是很先进的。由于1993年中共十四届三中全会以后，宏观经济改革取得不错的成效，“两个转变”在“九五”计划期间取得了一定的成绩。

　　“十五”计划提出了以结构调整和结构优化为主线。按理说，这与增长方式转变是一个路子。问题在于，产业结构由谁来调整和向什么方向调整：是更多地发挥市场的基础性作用，还是一切由政府来指挥和操办。如果按前一方向，经济结构就能够向优化的方向走，实现经济学所谓“帕雷托改进”；如果按后一种办法去做，实际上是从改革开倒车。由于旧体制的遗产像各级政府继续掌握很大的资源配置权力、土地等生产要素价格严重扭曲等没有得到清除，有些地方在执行中实际上变成了由各级政府官员按照自己的意愿去调整结构，大搞“形象工程”和“政绩工程”，这就引发了一系列问题。

　　高尚全：对这个问题首先要有清晰的理论认识。什么是“社会主义市场经济”？按照十四届三中全会的提法，是“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。这里有几个问题需要深入研究：一是宏观调控是资源配置的前提条件，还是市场经济的重要内容？二是资源配置的主体是政府还是市场？是政府主导型的还是市场主导型的市场经济？三是谁代表国家进行宏观调控？国务院当然代表国家，但地方政府也自称代表国家，大家都来代表国家进行宏观调控，行不行？

　　另一方面，市场经济下创造财富的主体是企业和个人。过去计划经济年代，政府是创造财富和投资的主体，通过国家财政把纳税人的钱收起来，然后在各行各业投资；老百姓则把钱存银行，银行就把这些钱大部分贷给国有企业。企业借钱的时候就没有还的打算，认为无非是从国家的一个口袋进到另一个口袋里。

　　国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的体制，现在难以为继了。政府的角色应当转换为创造市场环境的主体，企业和个人才是创造财富的主体，这样财富的源泉才能充分涌流出来。

　　许小年：为什么前苏联提出要转变增长模式却解决不了？为什么我们提了这么多年也解决不了？因为现有的增长模式有一个非常坚实的基础，即政府主导资源配置。只要政府仍然主导资源配置，增长模式就不可能转换。

　　政府配置资源的目标函数不是效率，一定是别的指标，例如速度、规模、市政形象等等。这就决定了政府配置资源不可能、也不应该是追求效率最大化的。政府的功能主要是实现社会目标，而不是盈利。因此，只要政府配置资源，就会追求速度、规模，具有很强的规模扩张冲动，从源头上就忽视效益。只有民间办企业、建工程，才会追求效率的最大化。

　　解决增长模式转变的问题，政府要逐步退出经济；要弱化政府配置资源的功能，让市场和民间发挥更大的作用。前苏联没有做经济体制的根本改革，所以不可能实现经济增长方式的转变。中国改革进行了20多年，有了很好的开端，下一个课题是政府如何从资源配置的领域中退出来，这是实现增长模式转变的最重要前提。

　　《财经》：中国目前的政府和市场之间具体处于一种什么样的关系？这种关系朝什么方向发展有利于中国经济的可持续发展和社会进步？

　　吴敬琏：现在各级政府在土地、信贷等资源配置中仍然有过大的权力，这是改革还不够彻底的结果。例如，由于银行改革没有到位，各级政府实际上对银行信贷发放仍然有很大的影响力。许多地方的做法是，由领导班子开“办公会议”决定项目，要银行给予支持。又例如“十五”计划时期各级政府掌握了一项新的重要资源——土地的批租权力。加上与政治周期重合，有些地方急于出“形象”、出“政绩”，于是投资项目纷纷上马，大量投入土地、资本等资源来实现改善“形象”和增加产值的目标，很快就造成了2003年-2004年的经济过热。这使“十一五”不能不重提增长方式的转变问题。

　　许小年：尽管中国有了一个社会主义市场经济的大模样，但目前市场能够发挥较大作用的仅仅是产品和服务市场，三大要素(土地、劳动力、资本)的配置还是政府主导。土地的一级市场几乎由政府垄断。劳动力特别是职业经理人的配置方面，国有企业的高层主管大多数由政府指定而不是在市场上选聘。资本市场过去有股票发行的配额制，现在有核准制；企业发债还是要政府批额度；上市公司主体仍然是国有企业；政府对资本市场有很大的影响。

　　有数据表明，银行信贷资金中，国有企业大概拿走50%以上；就投资而言，全国固定资产总投资来自于政府、国有企业以及国有控股企业的也在50%以上。除了直接控制的资源，政府还通过价格管制，包括存贷款利率、汇率、股市的市盈率，间接进行资金配置。所以从总体上看，中国经济要素配置的市场化程度还很低，需要进一步的改革。

　　要继续深化改革特别是要素市场的改革，政府不仅要退出产品市场，也要逐步退出要素市场，让市场根据效益原则在要素配置上发挥更大作用。政府退出还意味着解除价格管制，让价格反映资源的稀缺程度。现在的增长方式的基础是什么？廉价的能源、原材料和资金。价格管制的结果是人为扭曲资源的真实成本，助长了浪费资源的倾向。

　　高尚全：政府的主要职能是公共产品的提供者、良好市场环境的创造者、人民权利的维护者。政府职能的本质是服务。因此，建设服务型政府是政府改革的重要目标。